El 24 de febrero de 2022, Rusia invadió Ucrania. Miles de civiles han sido asesinados; millones de personas han sido desplazadas, incluidos 2 millones de niños desplazados fuera de Ucrania; y la escala de devastación en el país ya es asombrosa. La Asamblea General de las Naciones Unidas ha condenado la guerra de agresión de Rusia en Ucrania.
Aunque el resultado de la guerra es incierto, se puede empezar a pensar en la futura reconstrucción de Ucrania. En un nuevo libro electrónico, parte de la serie Rapid Response Economics de CEPR, un grupo de economistas (Torbjörn Becker de SITE, Barry Eichengreen de UC Berkeley, Sergei Guriev de Sciences Po, Simon Johnson de MIT, Tymofiy Mylovanov de KSE, Kenneth Rogoff de Harvard, Beatrice Weder di Mauro de GIG y yo) esbozamos ideas para el diseño y los requisitos de este esfuerzo. Este grupo de economistas se basa en experiencias pasadas de reconstrucción de posguerra (por ejemplo, el Plan Marshall posterior a la Segunda Guerra Mundial, la reunificación alemana y la reconstrucción de Irak y Afganistán) y la reconstrucción de desastres naturales.
En un primer paso, los economistas revisan la situación actual en Ucrania. En resumen, la economía ha experimentado un gran shock negativo, con una caída del PIB de al menos un 30%. A pesar de la turbulencia económica masiva y los crecientes desafíos fiscales, las funciones gubernamentales son en gran medida operativas. Los ucranianos tienen un fuerte sentido de unidad y propósito común. Dado el nivel de desarrollo económico y la proximidad a la UE, después del cese de las hostilidades, es probable que Ucrania se parezca a Europa después de la Segunda Guerra Mundial en lugar de a Irak o Afganistán en 2002/03.
Varios países e instituciones internacionales se han comprometido a apoyar la reconstrucción de Ucrania. Este apoyo es muy diverso y va desde la asistencia bilateral hasta la asistencia de instituciones multilaterales (por ejemplo, el Banco Mundial) y el apoyo a través de fuentes privadas (diáspora ucraniana, organizaciones benéficas, particulares y empresas). Hay una discusión sobre el uso de los activos rusos incautados, así como los ingresos actuales de la energía rusa para pagar la reconstrucción y la compensación (por ejemplo, Tsyrennikov).
Los economistas argumentan que la ayuda internacional para los esfuerzos de reconstrucción debe basarse en los siguientes principios para garantizar el éxito a largo plazo de Ucrania. Primero, Ucrania debería avanzar hacia la adhesión a la UE para darle al país un fuerte incentivo para reformarse y modernizarse. En segundo lugar, la ayuda debe ser rápida para garantizar que se reciba en el crítico período inicial de la posguerra, cuando Ucrania no tiene sus propios recursos. Sin embargo, la asistencia también debe estar condicionada a garantizar que el dinero se gaste bien y que dirija la reconstrucción hacia el uso de las mejores prácticas, lo que incluye esfuerzos para reducir radicalmente la corrupción. En tercer lugar, el apoyo debe basarse en subvenciones en lugar de préstamos para evitar futuros problemas de sostenibilidad de la deuda. En cuarto lugar, es fundamental coordinar las fuentes de financiación para evitar el desperdicio, los retrasos y la duplicación del trabajo. En quinto lugar, la reconstrucción brinda una oportunidad única para mejorar radicalmente la capacidad de producción de Ucrania para acercarla a la frontera tecnológica (incluidas las tecnologías ecológicas), sentar las bases para el crecimiento a largo plazo e integrar a Ucrania aún más en la economía mundial. La asistencia debe centrarse en aumentar la capacidad de productividad de la economía y estimular una alta tasa de inversión (por ejemplo, en nueva maquinaria/equipo, infraestructura, capacitación/capital humano, asistencia técnica, etc.), así como mediante el fortalecimiento del capital humano. Finalmente, debido a que la ayuda solo será efectiva si está en los intereses de Ucrania, Ucrania debe ‘adueñarse’ de su reconstrucción.
Sobre la base de estos principios, los autores del plan proponen que la asistencia sea administrada por una agencia independiente, afiliada a la UE o autorizada que sea independiente de los donantes multilaterales, bilaterales y no estatales, pero que rinda cuentas ante ellos. Esta agencia puede ser similar a la Administración de Cooperación Económica que administró el Plan Marshal. Establecer una nueva agencia afiliada a la UE ayudará a evitar operaciones de misión, minimizar la burocracia y la inercia en las instituciones existentes, minimizar la influencia política (por ejemplo, Rusia es accionista del FMI, el Banco Mundial y el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo). evitar la reconstrucción impulsada por los donantes y atraer a un cuadro fresco, motivado y con la moral alta. Esta agencia debe tener una autonomía significativa en la toma de decisiones para minimizar la influencia política y mantener la flexibilidad en un entorno incierto, fluido y complejo. La Administración de Cooperación Económica se estableció como una agencia independiente del gobierno de los EE. UU. en lugar de integrarse en el Departamento de Estado o del Tesoro precisamente para agilizar la contratación y las operaciones.
Como comentan los autores en el informe, el diseño de la agencia debe incluir una serie de elementos críticos. Por ejemplo, una vida plurianual predeterminada de la Agencia permitirá programas de capital plurianuales, presupuestación efectiva, agrupación de programas complementarios (por ejemplo, carbón, productos químicos y metalurgia) y financiamiento de programas de capital capital, al tiempo que hace que el programa sea más políticamente sabroso para los países e instituciones donantes. Se necesita una estructura estable para evitar la fatiga de la reconstrucción. Los programas de asistencia con horizontes inciertos (como la Administración de Rehabilitación y Socorro de Emergencia de las Naciones Unidas después de la Segunda Guerra Mundial y el Fondo Fiduciario para la Reconstrucción de Afganistán) han demostrado ser menos efectivos. Para garantizar que Ucrania sea dueña de la reconstrucción, los economistas proponen utilizar la planificación y la toma de decisiones conjuntas, los fondos de contrapartida y los programas de descentralización.
Luego, los autores argumentan que la reconstrucción debe incluir tres fases separadas: i) preparación para emergencias (similar a la respuesta a un desastre natural que golpea a un país); (ii) recuperación rápida de infraestructura y servicios críticos para reactivar las funciones fundamentales de la economía y el gobierno; y (iii) sentar las bases para una senda de crecimiento rápido y sostenible. Cada una de estas etapas tiene diferentes objetivos, limitaciones y herramientas. Por ejemplo, la segunda fase debe incluir una sólida estabilización macroeconómica para garantizar que los mecanismos basados en el mercado puedan comenzar a asignar recursos en la economía de la posguerra.
La tercera fase es particularmente importante para el éxito de la reconstrucción. El objetivo general de esta fase es mejorar radicalmente el entorno institucional. Los autores sugieren que la adhesión a la UE es crucial para las reformas institucionales destinadas a resolver los problemas crónicos de Ucrania, como la corrupción, la gobernanza débil, la concentración del poder económico, etc. La reconstrucción en esta fase permite a Ucrania dar un salto tecnológico. La opción más obvia es crear una economía libre de carbono, tanto como una forma de coordinar las inversiones para el futuro, como para mostrar cómo reducir la dependencia de los combustibles fósiles tanto como sea posible. Ciudades enteras, incluidas Kharkiv, Mariupol y Chernihiv, deben reconstruirse, y esto representa una oportunidad de «reconstruir mejor» para aprovechar las tecnologías modernas (especialmente la eficiencia energética), el diseño y la planificación urbana (por ejemplo, el transporte público debe usar autobuses eléctricos, líneas de tranvía rediseñadas, etc.). Al utilizar la ayuda internacional para crear condiciones favorables (incluida la perspectiva de unirse a la UE), Ucrania puede convertirse en un destino atractivo para la inversión extranjera directa, lo que acelerará la recuperación y una mayor integración de Ucrania en la economía mundial.
Finalmente, los autores proporcionan estimaciones preliminares de los costos de reconstrucción y comparan estas estimaciones con los esfuerzos de reconstrucción anteriores. Después de poco más de un mes de guerra, la ayuda necesaria de Europa y otros probablemente ya varíe entre 200 000 y 500 000 millones de euros, lo que es comparable a la cantidad de ayuda ofrecida en el pasado. Sin embargo, el costo de la reconstrucción aumenta con cada día adicional de guerra y, al menos a medida que las personas pasan más tiempo fuera de sus hogares, los niños quedan más traumatizados y las empresas privadas se desintegran.
